El Consejo de Europa se pronuncia sobre la reforma del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 15/2015

La Comisión de Venecia, el órgano especializado en derecho constitucional del Consejo de Europa, ha emitido el 13 de marzo de 2017, una opinión sobre la reforma de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional por la Ley Orgánica 15/2015, en un documento de 15 páginas, disponible aquí en su versión en inglés, recordando que el inglés y el francés son las únicas lenguas oficiales en el Consejo, integrado por 47 Estados, a diferencia de lo que ocurre en la Unión Europea, donde son 24 las lenguas oficiales.

A modo de consideraciones generales, comienza el documento despejando cualquier duda sobre su posición acerca del carácter firme y vinculante de las resoluciones de la justicia constitucional y del papel de las autoridades en su cumplimiento. Así, afirma (punto 8) que “cuando un oficial público se niega a ejecutar un fallo emanado por el Tribunal Constitucional, viola la Constitución, incluyendo los principios del estado de derecho, la separación de poderes y la lealtad institucional; considerando las medidas para hacer cumplir el fallo como legítimas”, para a continuación añadir que es objeto de la opinión emitida, el examinar hasta qué punto la reforma constitucional introducida por la mencionada Ley Orgánica 15/2015, es el medio adecuado para la consecución de tal legítimo objetivo.

A continuación, la Comisión Venecia se ocupa de la tramitación parlamentaria de la norma, señalando que no se observan motivos para dudar de la constitucionalidad del procedimiento seguido (10) y, de igual manera, despeja dudas sobre el carácter de “traje a medida” para el “proces” al decir que “La reforma se formula de manera abstracta sin referencias a la situación en Cataluña. Por ello, aunque estamos en la primera ocasión en la que se ha aplicado la Ley en referencia a la ejecución de un fallo del Tribunal Constitucional sobre Cataluña, lo previsto en ella posee naturaleza normativa de carácter general y como tal será examinada por la Comisión, y no con respecto al caso concreto catalán” (14).

Acto seguido, pasa la Comisión a hacer un repaso al derecho  comparado reconociendo de entrada que el marco legal europeo sobre la cuestión es enormemente variado, “en consecuencia no hay estándares estrictos sobre la ejecución de los fallos de los tribunales constitucionales” (15). Añade que en la mayoría de estados europeos “no existen reglas especificas sobre las consecuencias del incumplimiento de las decisiones del Tribunal constitucional” (24), reiterando la inexistencia de un estándar europeo sobre quién es responsable de la ejecución de lo resuelto por las diversas cortes constitucionales (26).

Evaluando la reforma de la LOTC, tras constatar que ya contenía previsiones sobre la ejecución de las sentencias y que, en tal sentido, ya había sido objeto de reforma en 2007 (27), examina todas las medidas en ella contenidas, como la aplicación supletoria de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la encomienda de la labor de asegurar el cumplimiento de las sentencias, la competencia para anular decisiones contrarias al fallo, el procedimiento, las sanciones, la suspensión de las funciones de las correspondientes autoridades, la ejecución subsidiaria, la deducción de testimonio encaminada al ejercicio de la acción penal y, finalmente, la suspensión de actos.

En sus conclusiones, la Comisión de Venecia reitera una vez más el carácter vinculante de las resoluciones del Tribunal Constitucional, la antijuridicidad de la conducta de las autoridades que se niegan a acatarlas y cumplirlas y la legitimidad de las medidas que se adopten a fin de garantizar su cumplimiento (69). Afirma que, en derecho comparado la responsabilidad de ejecutar sus propias decisiones atribuidas en la reforma al propio Tribunal Constitucional es excepcional (71) y que le plantean dudas dos cuestiones:

• Las sanciones pecuniarias aplicadas en su caso a los individuos y
• La suspensión ene l ejercicio de sus cargos de quienes se nieguen a cumplir las sentencias (73).

Según la Comisión, debería determinarse con mayor precisión el alcance de tal suspensión y podría resultar problemática si se aplicara a cargos electos, que deberían tener distinto tratamiento en lo que a las sanciones se refiere (74). Para reforzar la percepción del Tribunal Constitucional como un árbitro neutral sugiere que éste no debería actuar, en el ejercicio de estas potestades de ejecución, motu proprio” sino únicamente a instancia de parte (75).

Por último, señala la Comisión que no sería de extrañar que el desobediente al cumplimiento de la sentencia lo fuera igualmente al cumplimiento de la sanción e incluso ignorase la suspensión de sus funciones, lo que supondría un desafío a la autoridad del Tribunal y a la propia Constitución (76). En tal caso, continua diciendo, deberían intervenir otros órganos estatales en defensa de la Constitución y del Tribunal. El aparente incremento de poderes no sería efectivo como la división de competencia de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado para el fortalecimiento, tanto del sistema de frenos y contrapesos como, en última instancia, de la independencia del propio Tribunal (77). No obstante, finaliza, dada la inexistencia de un estándar común europeo en al materias, nada impide la atribución de tales poderes al propio Tribunal.