La nueva Ley Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana
La idea de seguridad ciudadana y los conceptos afines a la misma, señala la exposición de motivos de la nueva Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, recién publicada en el BOE, huye de definiciones genéricas que justifiquen una intervención expansiva sobre los ciudadanos en virtud de peligros indefinidos, y evita una discrecionalidad administrativa y una potestad sancionadora genéricas. Para garantizar esa seguridad ciudadana, concepto constitucionalmente asimilado al de seguridad pública, que es una de las prioridades de la acción de los poderes públicos, el modelo de Estado de Derecho instaurado por la Constitución dispone de tres mecanismos: el ordenamiento jurídico, el Poder Judicial, y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
Cualquier incidencia o limitación en el ejercicio de las libertades ciudadanas por razones de seguridad debe ampararse en el principio de legalidad y en el de proporcionalidad en una triple dimensión: un juicio de idoneidad de la limitación (para la consecución del objetivo propuesto), un juicio de necesidad de la misma (entendido como inexistencia de otra medida menos intensa para la consecución del mismo fin) y un juicio de proporcionalidad en sentido estricto de dicha limitación (por derivarse de ella un beneficio para el interés público que justifica un cierto sacrificio del ejercicio del derecho). Estas consideraciones, según expone la propia norma, han inspirado su redacción, para hacer compatibles los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable en los mismos para garantizar su seguridad, sin la cual su disfrute no sería ni real ni efectivo. La presencia de conceptos jurídicos indeterminados, como este de “injerencia estrictamente indispensable”, o el más inquietante de “tranquilidad”, son una constante a lo largo del articulado. Es fácil comprender lo que puede constituir una amenaza a la seguridad, pero será bastante más discutible qué es una amenaza para la tranquilidad, y más aún si “lo intranquilizante” lo es de un modo tan exagerado como para merecer un reproche jurídico que pueda acarrear una sanción.
La Ley se estructura en cinco capítulos divididos en cincuenta y cuatro artículos, siete disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y cinco finales.
El capítulo I define el objeto de la Ley (“[…] la regulación de un conjunto plural y diversificado de actuaciones de distinta naturaleza orientadas a la tutela de la seguridad ciudadana, mediante la protección de personas y bienes y el mantenimiento de la tranquilidad de los ciudadanos”), y recoge sus fines y los principios rectores de la actuación de los poderes públicos en el ámbito de la seguridad ciudadana, la cooperación interadministrativa y el deber de colaboración de autoridades y empleados públicos, incluidos cuerpos policiales, ciudadanos, empresas y personal de seguridad privada, con una perspectiva integral de la seguridad pública.
El capítulo II regula la documentación e identificación de los ciudadanos españoles, el valor probatorio del DNI y pasaporte y los deberes de los titulares de estos documentos, incorporando las posibilidades de identificación y de firma electrónica de los mismos, y manteniendo la exigencia de exhibirlos a requerimiento de los agentes de la autoridad.
El capítulo III habilita a las autoridades para distintas actuaciones de mantenimiento y restablecimiento de la tranquilidad ciudadana en supuestos de inseguridad pública, regulando los presupuestos, fines y requisitos para realizar estas diligencias, de acuerdo, entre otros principios, con los de proporcionalidad, injerencia mínima y no discriminación.
En este sentido, se regulan las facultades de autoridades y agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para dictar órdenes e instrucciones, para la entrada y registro en domicilios, requerir la identificación de personas, efectuar comprobaciones y registros en lugares públicos, establecer restricciones del tránsito y controles en la vía pública, así como otras medidas extraordinarias en situaciones de emergencia (desalojos y evacuaciones de inmuebles , locales o establecimientos, prohibición de paso, etc.). Igualmente se regula la actuación de las autoridades durante la celebración de reuniones y manifestaciones.
La relación de estas potestades, análoga a la contenida en la anterior Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, que esta nueva Ley deroga, perfila los presupuestos habilitantes y las condiciones y requisitos de su ejercicio, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional. Así, la habilitación a los agentes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad para la práctica de identificaciones en la vía pública no se justifica genéricamente en el ejercicio de las funciones de protección de la seguridad ciudadana, sino que es precisa la existencia de indicios de participación en la comisión de una infracción, o que razonablemente se considere necesario realizar la identificación para prevenir la comisión de un delito; en la práctica de esta diligencia, los agentes deben respetar los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no discriminación, y sólo en caso de negativa a la identificación, o si ésta no pudiera realizarse in situ, podrá requerirse a la persona para que acompañe a los agentes a las dependencias policiales más próximas en las que pueda efectuarse dicha identificación, informándola de modo inmediato y comprensible de los fines de la solicitud de identificación y, en su caso, de las razones del requerimiento.
Se regulan por primera vez los registros corporales externos, que sólo se realizarán cuando existan motivos para suponer que pueden conducir al hallazgo de instrumentos, efectos u otros objetos relevantes para el ejercicio de las funciones de indagación y prevención propias de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Estos registros, de carácter superficial, deberán ocasionar el menor perjuicio a la dignidad de la persona, efectuarse por un agente del mismo sexo que la persona sobre la que se practique y, cuando lo exija el respeto a la intimidad, en un lugar reservado y fuera de la vista de terceros.
El capítulo IV se ocupa de las potestades especiales de la policía administrativa de seguridad, regula las medidas de control administrativo que el Estado puede ejercer sobre las actividades relacionadas con armas, explosivos, cartuchería y artículos pirotécnicos, y establece obligaciones de registro documental para determinadas actividades (hospedaje, servicios telefónicos o telemáticos en establecimientos abiertos al público, compraventa de joyas u obras de arte, la cerrajería de seguridad o el comercio al por mayor de chatarra o productos de desecho). Por otro lado, se contempla el régimen de intervención de las autoridades competentes en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas, sin perjuicio de las competencias autonómicas y locales.
La base del capítulo V, que regula el régimen sancionador, la constituye la noción, procedente de la jurisprudencia constitucional, de que el Derecho administrativo sancionador y el Derecho penal son, con matices, manifestaciones de un único ius puniendi.
La Ley exime de responsabilidad a los menores de catorce años y prevé que los menores de dieciocho no emancipados o las personas con capacidad modificada judicialmente respondan, solidariamente con sus padres, tutores, curadores, acogedores o guardadores legales o de hecho, de los daños y perjuicios ocasionados.
Se dividen las sanciones pecuniarias en tres tramos de igual extensión, que dan lugar a los grados mínimo, medio y máximo de las mismas y se recogen las agravantes y criterios de graduación para la individualización de estas sanciones pecuniarias, acogiendo así una exigencia del principio de proporcionalidad. Igualmente, ajustándose al principio de tipicidad, se introduce un elenco de conductas que se califican como leves, graves y muy graves.
La Ley sanciona conductas que, sin ser constitutivas de delito, considera gravemente atentatorias contra la seguridad ciudadana: reuniones o manifestaciones prohibidas en infraestructuras e instalaciones en las que se prestan servicios básicos y actos de intrusión en éstas, cuando se ocasione riesgo para las personas; proyección luces sobre conductores o pilotos de medios de transporte con riesgo de provocar accidentes, o la celebración de espectáculos o actividades a pesar de la prohibición o suspensión acordadas; hay además abundantes conductas sancionadas por lo que la exposición de motivos torpemente denomina un ejercicio extralimitado del derecho de reunión y manifestación. La reforma del Código Penal, cuya entrada en vigor está prevista para el mismo día que la presente norma, el 15 de julio de 2015, exige una revisión de las infracciones que hasta ahora contenía su Libro III para incorporarlas al ámbito del derecho administrativo sancionador, evitando así su impunidad; infracciones como ciertas alteraciones del orden público, faltas de respeto a la autoridad, deslucimiento de determinados bienes en la vía pública o dejar sueltos animales peligrosos. También se recogen las infracciones ya previstas en la Ley Orgánica 1/1992, relacionadas con el consumo de sustancias ilegales, a las que se agregan otras dirigidas a castigar su favorecimiento. Se sanciona asimismo a los clientes –incluso a los potenciales- de servicios de prostitución en la vía pública cuando la solicitud o aceptación del ofrecimiento tenga lugar en las inmediaciones de lugares frecuentados por menores o que puedan generar riesgo para la seguridad vial; por su parte, la persona que ejerza tal actividad en los mencionados lugares, tras ignorar el preceptivo requerimiento de los agentes de la autoridad para que cambie de lugar de trabajo, podrá ser sancionada por desobediencia a la autoridad.
Respecto de las sanciones, cabrá exigir al infractor la reposición de los bienes dañados a su situación originaria o, si ello no fuera posible, la indemnización por daños y perjuicios. Las sanciones a menores de dieciocho años en materia de consumo o tenencia de sustancias ilícitas podrá suspenderse si acceden a someterse a tratamiento, rehabilitación o a actividades reeducativas.
Para evitar la proliferación de procedimientos administrativos especiales, el ejercicio de la potestad sancionadora en materia de protección de la seguridad ciudadana se regirá por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y su normativa de desarrollo, incorporándose determinadas especialidades, como el ya habitual procedimiento abreviado, en el que la conformidad del sancionado y el pronto pago reportarán a aquél un notable ahorro, de hasta el 50 por 100 del importe que el ilícito administrativo pueda suponerle.
Se crea, en fin, un Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana, para poder apreciar la reincidencia de los infractores y sancionar a quienes de modo reiterado incurren en conductas tipificadas; el periodo de prescripción de las sanciones