Inconstitucionalidad de los arts. 7, 22, 23 y 25 del Decreto-ley de Andalucía 2/2020, de 9 de marzo
Declaración de inconstitucionalidad de los arts. 7, 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020, de 9 de marzo, de mejora y simplificación de la regulación para el fomento de la actividad productiva de Andalucía.
El art. 7 reforma la Ley 1/2004, de 17 de diciembre, de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía, dando nueva redacción a su art. 4.
Cuando la Constitución o un estatuto de autonomía establece una reserva de ley, lo que hace es proscribir el reglamento o, al menos, reducir considerablemente su juego dentro de una materia. Ahora bien, el decreto-ley, en cuanto norma con rango de ley, es un instrumento idóneo para cumplir aquella reserva legal. Otra cosa es que la reserva establecida sea a favor de una «ley del Parlamento», como ocurre en el caso del art. 131.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.
La nueva formulación de los objetivos y las tareas del Consejo Audiovisual de Andalucía es en todo caso una decisión que, por afectar evidentemente a las competencias de aquella entidad, solo puede adoptar una «ley del Parlamento», de acuerdo con el art. 131.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía. Debe añadirse, en cualquier caso, que el precepto impugnado no realiza cambios meramente nominales o de escasa entidad o limitado alcance, pues se elimina alguna de las tareas hasta entonces legalmente atribuidas al Consejo Audiovisual y se le confieren otras que o son nuevas o desarrollan o concretan las establecidas más genéricamente en la redacción originaria.
En fin, podría hablarse de colaboración entre distintas fuentes del Derecho, entre la ley y el reglamento, ajustándose fielmente a las prescripciones de la ley, especificando aquel cuestiones técnicas o de detalle. Por eso, dentro de ciertos límites, la regulación reglamentaria puede llegar a ser compatible con la reserva de ley, incluso en materia sancionadora. Ahora bien, no es apropiado hablar de colaboración para describir la relación entre la ley que establece una regulación (en este caso, la Ley 1/2004 de creación del Consejo Audiovisual de Andalucía) y el decreto-ley que, haciendo valer la identidad de rango, la modifica (en este caso, el art. 7 del Decreto-ley 2/2020). De ahí que no pueda aceptarse que mediante decreto-ley el Gobierno regule, siquiera en grado mínimo, cuestiones que el Estatuto de Autonomía ha confiado a la ley parlamentaria.
Procede, en consecuencia, declarar la inconstitucionalidad y nulidad del art. 7 del Decreto-ley 2/2020.
Los arts. 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020 reforman, respectivamente, los decretos de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía 18/2015, de 27 de enero (Reglamento de régimen aplicable a los suelos contaminados) y 109/2015, de 17 de marzo (Reglamento de vertidos al dominio público hidráulico y al dominio público marítimo-terrestre), y de la Consejería de Turismo y Deporte 72/2017, de 13 de junio (sobre el municipio turístico). La exposición de motivos del Decreto-ley 2/2020 se refiere a los beneficios resultantes de las medidas de liberalización y simplificación adoptadas (apartados XXII, XXIII y XXV), pero nada dice sobre la necesidad de acudir al decreto-ley para establecer reformas que el Gobierno autonómico podría articular ágilmente mediante la aprobación o modificación de normas reglamentarias. El debate de convalidación tampoco ha arrojado justificación alguna al respecto.
Aprovechando su rango de ley, el Decreto-ley impugnado se ha limitado a disponer que las determinaciones incluidas en las normas reglamentarias que son objeto de modificación podrán ser modificadas por normas de rango reglamentario. La regulación introducida en los arts. 22, 23 y 25 queda así desprovista de una nota característica de la fuerza legal (resistencia pasiva a la innovación frente a normas de rango reglamentario) pero conserva las restantes, entre ellas, señaladamente, la imposibilidad de impugnación ante la justicia ordinaria: como cualquier norma con rango de ley, solo puede recurrirse ante el Tribunal Constitucional por motivos de inconstitucionalidad exclusivamente y solo por una serie limitada de sujetos legitimados o cuestionarse por un órgano judicial. Tan es así que, si los arts. 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020 tuvieran verdaderamente rango reglamentario, habríamos inadmitido respecto de ellos el presente recurso de inconstitucionalidad, lo que, como es obvio, no es el caso.
A los efectos de controlar el cumplimiento del presupuesto habilitante de la extraordinaria y urgente necesidad, lo relevante no es la fuerza o rango de la normativa adoptada, sino el motivo por el que el Gobierno ha utilizado la legislación de urgencia para establecerla, pese a que, en principio, el ejercicio de su potestad reglamentaria habría bastado. Y sobre dicho motivo no se ofrece justificación alguna. En tales casos hemos indicado que, dado que la causa justificativa del decreto-ley ha de ser explicitada por el propio Gobierno, su carencia determina que no podamos apreciar la concurrencia del presupuesto habilitante que los diputados recurrentes niegan, el Gobierno no acredita y este tribunal no puede presumir.
Consecuentemente, corresponde estimar la impugnación de los arts. 22, 23 y 25 del Decreto-ley 2/2020 y declarar su inconstitucionalidad y nulidad.
Votos particulares.