Inconstitucionalidad mediata de la transformación urbanística de los terrenos pertenecientes a la red Natura 2000 en Extremadura
Urbanismo. Suelo no urbanizable. Protección ambiental. Transformación urbanística de los terrenos pertenecientes a la red Natura 2000. Inconstitucionalidad mediata.
Para que se produzca el vicio de inconstitucionalidad mediata o indirecta, es decir, el derivado, no de las prescripciones establecidas en la Constitución, sino de los preceptos aprobados por el Estado en su aplicación, será necesario, primero, que la norma estatal vulnerada por la ley autonómica sea, en el doble sentido material y formal, una norma básica y, por tanto, dictada legítimamente al amparo del correspondiente título competencial que la Constitución haya reservado al Estado; y, segundo, que la contradicción entre las normas estatal y autonómica sea efectiva e insalvable por vía interpretativa. La red ecológica europea Natura 2000 es un sistema coherente de protección compuesto por los lugares de importancia comunitaria, hasta su transformación en zonas especiales de conservación, y las zonas de especial protección para las aves. A partir del momento en que, a instancia de las administraciones competentes (con carácter general, las comunidades autónomas en los espacios terrestres y el Estado en los espacios marinos), un espacio queda incluido en la Red Natura 2000, la Ley 42/2007 impone que su gestión se guíe por la adopción de las medidas de conservación necesarias y apropiadas.
La propia Ley 42/2007 introduce una cautela respecto de las actuaciones que se pueden llevar a cabo en estos espacios o pueden afectar a los mismos. Así, cualquier plan, programa o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma (como, v. gr., el complejo turístico que origina la controversia), pueda afectar de forma apreciable a las especies o hábitats de los citados espacios, ya sea individualmente o en combinación con otros planes, programas o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el espacio, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las comunidades autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho espacio; evaluación que tiene por objeto velar por que la actuación solamente pueda ser autorizada tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del espacio en cuestión. Solamente la concurrencia de razones imperiosas de interés público de primer orden (cuya forma y naturaleza determina la propia ley), podría llegar a permitir el desarrollo de ciertas actuaciones que no cuenten con una evaluación positiva.
Del tenor literal del art. 12.2 a) TRLS 2008, que dispone qué suelos están en la situación de suelo rural, en conexión con el reconocimiento de un alto valor ecológico a los terrenos Red Natura 2000 por la legislación -europea y nacional- de la naturaleza, se colige que los citados terrenos Red Natura 2000 deben quedar preservados de la transformación urbanística; esto es, han de permanecer en situación de suelo rural excluido del proceso de urbanización, debiendo el planificador urbanístico adoptar, en su caso, la técnica urbanística que resulte más idónea y adecuada a tal fin (clasificación como suelo no urbanizable o equivalente). En definitiva, por los valores ambientales que albergan, los terrenos Red Natura 2000 se encuentran necesariamente entre los que, según el art. 12.2.a), en conexión con el art. 13.4 TRLS 2008, deben quedar preservados de la transformación urbanística.
El legislador estatal, en el texto refundido de 2/2008, ha proporcionado una interpretación auténtica de lo que constituye la «transformación urbanística» estableciendo que la actuación urbanística de transformación, lo que persigue, no es preservar, sino cambiar el destino de los suelos y destinarlos a su urbanización. Podrá haber terrenos no integrados en la red y que también tengan un alto valor ecológico -como es el caso de los espacios naturales protegidos-, pero indiscutiblemente los incluidos en aquella lo tienen en un grado superior al que se presupone a todo el suelo rural, razón por la que deben permanecer en una situación urbanística compatible con el régimen de especial protección derivado de la legislación sectorial ambiental. En consecuencia, cuando en el art. 11 de la Ley 15/2001, rubricado «Suelo no urbanizable», se introduce una regla especial para los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 con el fin de que puedan ser objeto de transformación urbanística, se contraviene lo dispuesto en el art. 12.2 a) TRLS 2008, en conexión con el art. 13.4 del mismo texto legal. Por ello, el art. 11.3.1.b), párrafo segundo, de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del suelo y ordenación territorial de Extremadura, en la redacción introducida por la Ley 9/2011, de 29 de marzo, es inconstitucional y nulo. Voto particular.